L’attesa sentenza della Corte di giustizia del 1° agosto 2025 sulla questione degli Stati d’origine sicuri (Grande Sezione, C-758/24 e C-759/24, Alace), tocca una vicenda poco rilevante dal punto di vista numerico ma di grande impatto “politico”. Benché la sentenza riguardasse soltanto il caso di due dei (pochissimi) richiedenti protezione internazionale “trattenuti” nelle strutture italiane in territorio albanese, la sentenza dei giudici europei ha offerto una nuova e grave occasione di scontro tra il Governo, da un lato, e il potere giudiziario, dall’altro, in un crescendo di dichiarazioni dal tono sempre più “bellicoso”. La sentenza della Corte di giustizia, invece di mettere fine a tali polemiche, ne ha causato l’ulteriore aggravamento, mettendo in discussione l’autorevolezza e l’indipendenza finanche dei giudici europei e sollevando, per l’ennesima volta, la questione del rispetto della sovranità nazionale che tanto cara è, di questi tempi, ad alcuni politici, non solo italiani.
Il cuore della contesa
Quale era la posta in gioco dell’intera vicenda? Il cuore della contesa era la definizione di “Stato d’origine sicuro”. Tale “oscura” figura è stata immaginata per permettere agli Stati UE di respingere in maniera rapida e semi-automatica determinate domande di protezione internazionale. Secondo, la direttiva 2013/32/UE, nota come “direttiva procedure, uno Stato UE, infatti, può sottoporre ad un “regime speciale” le domande di protezione internazionale presentate da un richiedente originario di un Paese che sia stato definito come “Stato d’origine sicuro”. In particolare, lo Stato UE può a) “trattare” la domanda mediante una “procedura accelerata”, che può essere svolta nelle zone di frontiera o di transito (come i centri italiani in Albania); b) respingere tali domande, dichiarandole manifestamente infondate per il solo motivo, appunto, che il richiedente è originario di un Paese sicuro; c) non concedere al richiedente, in caso di ricorso contro la decisione di rigetto, di permanere nel territorio nazionale, come invece sarebbe stato obbligatorio nel quadro del “regime ordinario”.
Rispettando la promessa elettorale di volere “proteggere” le frontiere nazionali dal pericolo rappresentato dalle “ondate migratorie”, l’attuale Governo ha pensato di utilizzare ampiamente il “regime speciale”. L’idea era di sfruttare, a questo fine, i nuovi centri realizzati in territorio albanese, ma sotto il controllo italiano. Secondo il Protocollo concluso tra i due Paesi, infatti, i centri erano destinati ad “accogliere” proprio migranti soccorsi da navi dello Stato in acque internazionali e originari di “Stati d’origine sicuri”.
I soggetti condotti nei centri albanesi sarebbero stati “trattenuti” in attesa di rimpatrio verso lo Stato d’origine. Le eventuali domande di protezione internazionale sarebbero state sistematicamente e velocemente respinte con la sola motivazione che il richiedente è originario di uno Stato d’origine sicuro. A ciò sarebbe poi seguito un loro rapido rimpatrio.
Il Governo aveva presentato questo complicato e costoso meccanismo come una soluzione originale ed efficace. E va riconosciuto che, almeno inizialmente, la reazione da parte di altri Stati interessati e della stessa Commissione di Bruxelles era apparsa favorevole.
Come è noto, invece, l’attuazione della manovra governativa ha subito incontrato grandi difficoltà in Italia. Forti dubbi sono emersi circa la inclusione di determinati Paesi nell’elenco degli Stati d’origine sicuri. Si ricordi che, fino ad allora, l’elenco era stabilito con decreto interministeriale, che ha natura di atto amministrativo e potrebbe essere disapplicato da un giudice. Così, alcuni Tribunali, ritenendo illegittima la definizione come “Stato d’origine sicuro” di alcuni Paesi di provenienza, hanno disapplicato il decreto interministeriale e annullato i provvedimenti di trattenimento nei centri albanesi o in altri CPR, nonché le decisioni di rigetto delle domande di protezione internazionale.
Il Governo ha cercato in tutti i modi di resistere. E lo ha fatto, non soltanto contestando pubblicamente e violentemente le decisioni dei giudici ed impugnandole sistematicamente dinanzi alle istanze superiori, ma, soprattutto, modificando la legislazione allo scopo di “legare le mani” ai giudici.
Il Decreto-legge n. 158/24, poi confluito nella Legge n. 187/24, infatti, ha provveduto a definire direttamente l’elenco dei Paesi che devono essere considerati “Stati d’origine sicuri”. In questo modo, il Governo intendeva vietare ai Tribunali di disapplicare la definizione stabilita ormai legislativamente.
Di fronte alla nuova situazione normativa, la Sezione specializzata in materia di immigrazione e protezione internazionale del Tribunale di Roma, saggiamente, ha scelto di sollevare una serie di questioni pregiudiziali dinanzi alla Corte di giustizia UE, unica autorità competente ad interpretare il diritto sovranazionale. Si ricorderà che la Sezione romana era finita nell’occhio del ciclone per aver annullato i primi provvedimenti di trattenimento nei centri albanesi,
Riassumendo, alla Corte veniva richiesto di chiarire a) se il giudice godesse del potere di non rispettare la definizione di un Paese come “Stato di origine sicuro” anche se adottata con un atto di rango legislativo; b) se il richiedente protezione internazionale e il giudice stesso godessero del diritto di avere libero accesso a tutte le informazioni in base alle quali la definizione come “Stato di origine sicuro” era stata assunta; c) se il giudice potesse prendere in considerazione anche informazioni diverse e utilizzarle a questo fine; d) se un Paese potesse essere definito “Stato d’origine sicuro” con eccezioni per alcune categorie di persone.
Per completezza va ricordato che il rinvio ai giudici europei da parte del Tribunale della Capitale non è stato l’unico. Altri giudici, compresa la Corte di cassazione, attendono che la Corte UE si pronunci sui rispettivi rinvii, sebbene, dopo la sentenza in commento, alcuni di essi potrebbero essere ritirati, risultando inutili.
La Corte. L’inclusione di un Paese tra quelli sicuri tocca al giudice
Cominciando dalla risposta alla prima questione, la sentenza, pur riconoscendo che era compatibile con la “direttiva procedure” scegliere di definire in via legislativa (e non amministrativa) l’elenco degli “Stati d’origine sicuri”, afferma senza mezzi termini che, in ogni caso, il giudice deve potere sindacare la conformità dell’inclusione di un Paese in tale elenco rispetto alla “direttiva procedure” e al suo Allegato I. Essa precisa, inoltre, che qualora pervenisse ad una conclusione negativa, il giudice deve disapplicare la inclusione anche se contenuta in un atto di rango legislativo.
Circa la seconda e la terza questione, la sentenza è chiara nel senso che, per esercitare il proprio controllo sulla definizione come “Stato d’origine sicuro”, il giudice deve avere libero accesso alle informazioni utilizzate dalla autorità competenti nonché poter ricorrere ad ulteriori fonti di informazione, purché attendibili.
Sul punto oggetto della quarta ed ultima questione, la Corte, discostandosi dalle conclusioni dell’avvocato generale de la Tour, giudica che la “direttiva procedure” non permette che un Paese sia definito “Stato d’origine sicuro” con eccezioni per determinate categorie.
La scomposta reazione del governo italiano
Le risposte fornite dalla Corte hanno dato, in massima parte, ragione al Tribunale di Roma e contraddetto le tesi del Governo. Il che spiega la reazione molto negativa da parte di Ministri e politici e l’esorbitante accusa che “ancora una volta, la giurisdizione, questa volta europea, rivendica spazi che non le competono, a fronte di responsabilità che sono politiche” (v. la nota della Presidenza del Consiglio dei ministri apparsa sul sito istituzionale subito dopo la pubblicazione della sentenza).
Non è vero, infatti, contrariamente a quanto sostenuto dal Governo, che la definizione di “Stato d’origine sicuro” sia atto politico, sottratto al controllo del giudice e perciò non suscettibile di disapplicazione in via giudiziaria. Né il fatto che l’operazione sia ora affidata ad un decreto legge, mentre prima era un decreto ministeriale a provvedervi, abbia cambiato le cose da questo punto di vista.
Non è vero che, trattandosi di atto legislativo, il Governo possa ora negare ai giudici le informazioni utilizzate e nemmeno che, nella fase di controllo giurisdizionale, il giudice non possa utilizzare altre informazioni pertinenti.
Non è vero che, come l’attuale normativa italiana permetterebbe, un Paese che risulti non sicuro per determinate categorie di persone, possa essere nondimeno definito “Stato d’origine sicuro.
Non finisce qui
Volendo ora trarre qualche conclusione da questa mal impostata vicenda, c’è da domandarsi se sia davvero valsa la pena per il Governo italiano ingaggiare una “sfida” così dura con il potere giudiziario, con le organizzazioni internazionali e le ONG che agiscono a tutela dei migranti e, ora, con la Corte di giustizia europea.
In realtà, è difficile credere che i tanti illustri consulenti di cui il nostro Governo dispone non avessero avvertito il rischio che si correva.
Come era possibile illudersi che la Corte non avrebbe affermato che il giudice può e deve disapplicare la definizione come “Stato d’origine sicuro” anche se contenuta in una fonte di natura legislativa, come il decreto-legge, qualora il giudice stesso la ritenesse incompatibile con il diritto sovranazionale? Si è dimenticato l’insegnamento in tal senso che risale alla lontanissima sentenza sul caso Simmenthal del 1978, insegnamento fatto proprio anche dalla nostra Consulta, sin dalla sentenza n. 170/84?
Come era possibile credere che la Corte avrebbe potuto accettare che al giudice fosse negato l’accesso alle informazioni utilizzate dal Governo per la definizione come “Stato d’origine sicuro” o vietato di utilizzare altre pertinenti informazioni? Non si è tenuto conto della ricca giurisprudenza dei giudici europei che, in innumerevoli occasioni, hanno ricostruito in senso garantista il diritto dei richiedenti protezione internazionale ad un ricorso giurisdizionale effettivo? Forse solo in merito alla ultima questione del Tribunale, quella relativa alla possibilità di definire un Paese “Stato d’origine sicuro” ma con “eccezioni per determinare categorie di persone”, la “partita” poteva essere considerata “aperta”. Qualche speranza poteva essere risposta nel fatto che tale possibilità, benché non prevista dalla “direttiva procedure”, era stata invece testualmente ripresa dal nuovo “regolamento procedure” (reg. (UE) 2024/1348), non applicabile, però, prima del 12 giugno 2026. Un’eventuale risposta affermativa da parte dei giudici europei, che non è arrivata, sarebbe stata comunque una “vittoria di Pirro”, non solo perché ottenuta in un contesto complessivamente e prevedibilmente molto negativo sui punti di gran lunga più importanti per il Governo, ma anche perché la ormai prossima applicazione del nuovo “regolamento procedure” l’avrebbe resa poco significativa dal punto di vista pratico.
Non è pertanto frutto di fantasie o di pregiudizi il sospetto che la “vicenda” oggetto di queste righe sia stata lanciata e portata avanti, fino alle sue estreme conseguenze, soltanto e proprio perché inquadrata in un disegno complessivo molto più ampio di quanto la vicenda in sé mostri.
La vicenda, infatti, è stata vista come utile, anzitutto, per screditare ulteriormente il potere giudiziario e a contestarne l’indipendenza e, soprattutto, l’imparzialità, sulla scia di azioni come la presentazione del disegno di legge costituzionale per la “divisione delle carriere” e polemiche come quelle legate al caso Almasri.
Inoltre, dal momento che è stata coinvolta una delle istituzioni UE più prestigiose e lo stesso diritto sovranazionale, la vicenda è stata vista come utile anche per sostenere la campagna anti-europea propria di alcune delle forze che sostengono il Governo, campagna che annovera, tra le altre, l’azione italiana a favore del ridimensionamento del Green Deal e dello stesso nuovo Patto europeo sulle immigrazioni del 2024, senza contare la resistenza mostrata da parte italiana contro l’adozione di iniziative significative a livello europeo per fermare la tragica guerra nella Striscia di Gaza.
È difficile immaginare, quindi, che le cose finiscano qui. Le polemiche saranno senza dubbio alimentate dal seguito che il Tribunale di Roma e gli altri giudici italiani riserveranno alla sentenza di cui abbiamo parlato in queste righe
